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王某与济南市公安局槐荫区分局诉公安机关不履行法定职责二审行政判决书

山东省济南市中级人民法院

（2014）济行终字第48号

上诉人王某因诉济南市公安局槐荫区分局（以下简称槐荫分局）不履行法定职责一案，不服济南市槐荫区人民法院（2013）槐行初字第26号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2014年3月11日公开开庭审理了本案，上诉人王某的法定代理人姜某及委托代理人徐进、杨海涛、被上诉人槐荫分局的委托代理人董书军、李东到庭参加诉讼，本案现已审理终结。

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原审法院认定的事实：2011年12月9日15时许，姜某向110指挥中心报警称：20天前，其女儿（本案原告王某，年龄8岁）在小辛庄小学被该校教师焦某霞的孩子（名为张某瑞，年龄7岁）弄伤，现与学校发生纠纷请求帮助。济南市公安局槐荫区分局振兴街派出所接110指挥中心指令后出警，经现场了解，报警人姜某自述在2011年11月18日下午大课间的时候，该校男生张某瑞在学校楼梯上将王某推倒。因王某自感头痛，姜某担心会是癫痫，前来学校索赔。

该校教师焦某霞当场承诺：自己虽然不在现场，但是经过询问儿子张某瑞确有此事，同意赔偿，但是要以医生的诊断为准。因张某瑞是未满10周岁的无民事行为能力人，出警民警告知双方协商解决，也可向法院起诉，同时告知学校保安保存好事发当天的录像，一并告知姜某通过学校联系查看录像的事宜。原告认为被告没有履行法定义务，诉至法院，要求被告对原告受伤事件做出立案的法定职责。

原审法院认为：《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第一款规定：“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。”在本案中，原告所诉事项的发生区域在槐荫分局行政管理区域内，因此槐荫分局具备本案的行政主体资格。

《中华人民共和国治安管理处罚法》第十二条规定：“……不满十四周岁的人违反治安管理的，不予处罚，但是应当责令其监护人严加管教。”《公安机关办理行政案件程序规定》（2006年公安部令第88号）第三十八条规定：“公安机关对报案、控告、举报、群众扭送或者违法嫌疑人投案，以及其他行政主管部门、司法机关移送的案件，应当及时受理，进行登记，并分别作以下处理：……（三）对不属于公安机关职责范围内的事项，告知当事人向其他有关主管机关报案或者投案。……”《公安机关办理行政案件程序规定》作为公安部制定的部门规章合法、有效，被告槐荫分局予以适用并无不当。

本案中，被告槐荫分局受理姜某的报警后，及时出警，并经现场了解张某瑞是未满十周岁的无民事行为能力人，根据上述规定对不满十四周岁的人违反治安管理的，不予处罚，且出警民警当场以口头方式告知双方协商解决，也可向法院起诉，被告槐荫分局对该事件的处理并无不当，不存在拖延、推诿和拒绝履行的情形。原告王某请求判决被告履行法定义务对原告受伤事件做出立案的法定职责的诉讼请求于法无据，原审法院不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（一）项的规定，判决：驳回原告王某的诉讼请求。

上诉人王某不服原审判决上诉称：一、原审法院适用法律错误。《公安机关办理行政案件程序规定》第三十八条规定第（三）项并没有明确规定无民事行为能力人违反治安管理“不属于公安机关职责范围内的事项”。“不属于违反治安管理”与“违反治安管理不予处罚”二者性质在法律意义有根本区别，前者不属于公安机关职责范围，后者属于公安机关职责范围，这是常识。

原审法院、被上诉人都认为对张某瑞“不满14周岁的人违反治安管理的，不予处罚”，但同时又认为无民事行为能力人违反治安管理“不属于公安机关职责范围内的事项”，这是自相矛盾的，实际上混淆了“不属于违反治安管理”与“违反治安管理不予处罚”的法律意义，将二者等同。这进一步证明了原审法院在适用法律上的错误，这也是被上诉人将本案视为民事案件而不予以立案调查的错误认识根源。《治安管理处罚法》第八条规定：“违反治安管理的行为对他人造成损害的，行为人或者监护人应当依法承担民事责任”。

这是对限制行为能力人、无民事行为能力人违反治安管理行为如何进行处理的法律规定：同一行为既可以承担治安管理处罚责任又可以承担民事责任。张某瑞作为无民事行为能力人违法治安管理可以不予处罚，但这是以违反治安管理为前提的，而不是所谓的“不属于公安机关职责范围内的事项”；张某瑞监护人承担民事责任与公安机关依法将本案作为治安案件受理并不矛盾。二、原审法院认定事实不清。《治安管理处罚法》第九十五条规定：“治安案件调查结束后，公安机关应当根据不同情况，分别作出如下处理：……（二）依法不予处罚的，或者违法事实不能成立的，作出不予处罚决定”。因此，“作出不予处罚决定”的前提是“调查结束后”。

但事实上，被上诉人只是在学校门口向上诉人母亲与张某瑞母亲询问了很短时间，当场以口头方式告知：本案不归派出所管、双方协商解决、学校保安保存好事发当天录像，就匆匆走了。这些事实有接处警音视频资料证实，被上诉人也自认。也就是说，处警民警既没有到学校内了解情况、询问医生，也没有到现场勘查，更没有保护、调取学校监控录像（致使事发现场楼梯内的监控录像被销毁）等，没有等到调查结束就匆匆做出了不予处罚决定。

被上诉人出示了“王某工作记录”证明事后到学校调查过监控录像。记录记载：在伤害案件事发现场西30米处另有一摄像头，但“光线较暗，无法提供有效的影响资料”，因为被上诉人没有采取任何保护、调取监控录像的行为，严重违反《行政处罚法》第三十七条“在证据可能灭世或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据”的规定。

以上说明被上诉人在接处警过程中严重违反《治安管理处罚法》第四章规定的处罚程序，被上诉人这么明显的违法事实，原审法院视而不见、认定不清，反而认为“被告槐荫分局对该事件的处理并无不当，不存在拖延、推诿和拒绝履行的情形”。综上所述，上诉人认为原审法院适用法律错误、事实认定不清，判决不当。请求二审法院撤销原审判决，判令被上诉人履行立案、调查的职责。

被上诉人槐荫分局辩称：2011年12月9日15时16分许，我分局振兴街派出所接指挥中心指令，报警人称：20天前，其孩子在小辛庄小学被一名老师的孩子弄伤，现与学校发生纠纷。请求帮助。接警后，我分局振兴街派出所民警迅速赶至现场，经现场了解，报警人姜某自述在2011年11月18日下午大课间的时候，该校教师焦某霞的儿子、该校男生张某瑞（7岁）在该校楼梯上推到自己的女儿、该校学生王某（8岁）。王某自感头痛，姜某担心王某会有癫痫，前来学校索赔。该校教师焦某霞当场承诺：自己虽然不在现场，但是经过询问儿子，有这回事，同意赔偿，只是应当以医生的诊断为准。因张某瑞是未满10周岁的无完全民事行为能力人，出警民警王伯龄告知双方协商解决，也可向法院起诉，同时告知学校保安保存好事发当天的录像，一并告知姜某通过学校联系查看录像的事宜。

综上所述，振兴街派出所民警处警及时，处置得当，积极履行法定职责，恳请贵院在查清事实的基础上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定，依法判决驳回上诉维持原判，维护公安机关的依法行政。

上诉人王某在原审法院中提供了以下证据：1、录音资料及该录音文字记录复印件；同时，原告还提交了证据2、山东省立医院门诊病历三份复印件，共计18页；3、山东省立医院住院病历复印件，共计12页；4、山东大学齐鲁儿童医院门诊病历复印件，共计4页；5、济南军区总医院门诊病历复印件，共计3页；6、济南军区总医院住院病历复印件，共计22页。

被上诉人槐荫分局向原审法院提交了以下证据：1、接处警记录单，该证据证明被上诉人接到警情，并到达现场进行处置；2、音视频资料，该证据证明民警在现场对警情作出了妥善的处理；3、户籍材料，该证据证明双方当事人均无完全民事行为能力；4、工作记录，该证据证明民警在接处警工作后，及时进行了取证工作。

上述证据均经原审法院庭审质证并随原审法院卷宗移送本院。经开庭审理，本院对证据的分析及对事实的认定与原审法院一致。

本院认为：《中华人民共和国治安管理处罚法》第七十八条规定：“公安机关受理报案、控告、举报、投案后，认为属于违反治安管理行为的，应当立即进行调查，认为不属于违反治安管理行为的，应当告知报案人、控告人、举报人、投案人并说明理由。”根据上述规定，公安机关受理报案后认为属于违反治安管理行为的，应当立即进行调查，但认为不属于违反治安管理行为的不需要进行调查，但要告知报案人。违反治安管理的行为应当满足以下条件：一、具有违法性和一定的社会危害性；二、尚不构成刑事处罚；三、依照法律、法规、规章，应当予以行政处罚的行为。

《中华人民共和国治安管理处罚法》第十二条规定：“……不满十四周岁的人违反治安管理的，不予处罚，但是应当责令其监护人严加管教。”根据上述规定，不满十四周岁的人违反治安管理的，不应当给予治安行政处罚，因此，对于不满十四周岁的人即使违反治安管理，也不应当予以处罚，公安机关不需要立案调查。本案中，上诉人王某认为年仅7周岁的张某瑞违反了治安管理，要求对其立案调查。被上诉人的工作人员经调查后，认为张某瑞不满十四周岁，不予立案调查，并告知了王某的法定代理人，符合上述法律规定。另外，张某瑞年仅7周岁，属于无行为能力人，其对自己的行为和后果都无法判断，无法承担民事责任，更不可能承担刑事责任或者受到行政处罚。上诉人要求对张某瑞立案调查的主张没有法律依据，本院不予支持。

综上，原审判决程序合法，认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人王某负担。

本判决为终审判决。

审　判　长　　张极峰

审　判　员　　王大伟

代理审判员　　单　蕾

二〇一四年四月二十一日

书　记　员　　李志晓

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